權(quán)威解讀丨國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目規(guī)范實(shí)施和監(jiān)督管理 綠色礦山微報(bào) 2023-04-07 10:07 發(fā)表于北京
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綠色礦山微報(bào) 2023-04-07 10:07 發(fā)表于北京
準(zhǔn)確把握政策 強(qiáng)化過程管理
——《自然資源部辦公廳關(guān)于加強(qiáng)國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目規(guī)范實(shí)施和監(jiān)督管理的通知》政策解讀
近日，自然資源部辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目規(guī)范實(shí)施和監(jiān)督管理的通知》（自然資辦發(fā)〔2023〕10號(hào)）。《通知》出臺(tái)基于怎樣的背景？有哪些規(guī)范要求？地方推進(jìn)國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目實(shí)施要注意哪些問題？圍繞這些問題，自然資源部國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)司負(fù)責(zé)人進(jìn)行了解讀。
答：近年來，各地自然資源部門針對(duì)退化、受損的生態(tài)系統(tǒng)積極組織開展國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)，對(duì)提升生態(tài)系統(tǒng)多樣性、穩(wěn)定性、持續(xù)性和維護(hù)國(guó)家和地區(qū)生態(tài)安全等發(fā)揮了重要作用。同時(shí)，通過審計(jì)、巡視、督察以及媒體曝光、日常監(jiān)管等發(fā)現(xiàn)，一些地方在實(shí)施生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目過程中存在責(zé)任主體不明確、前期工作不扎實(shí)、監(jiān)督管理不到位、項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度滯后等問題，甚至出現(xiàn)借生態(tài)修復(fù)之名行開發(fā)之實(shí)、違法占地采礦等行為。
近日，自然資源部辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目規(guī)范實(shí)施和監(jiān)督管理的通知》（自然資辦發(fā)〔2023〕10號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《通知》）。據(jù)國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)司負(fù)責(zé)人介紹，《通知》從責(zé)任落實(shí)、問題導(dǎo)向、項(xiàng)目成熟度、政策銜接等方面綜合考慮，對(duì)項(xiàng)目的前期工作、實(shí)施管理、遵守法律法規(guī)、實(shí)施保障等重點(diǎn)環(huán)節(jié)提出針對(duì)性、規(guī)范性要求。
答：《通知》明確，“就加強(qiáng)各級(jí)財(cái)政資金支持并由自然資源部門牽頭組織實(shí)施的國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目規(guī)范實(shí)施和監(jiān)督管理”提出要求。
目前財(cái)政資金支持的國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目主要包括預(yù)算內(nèi)投資和財(cái)政轉(zhuǎn)移支付兩大類，涉及不同行業(yè)主管部門，其中預(yù)算內(nèi)投資項(xiàng)目管理有一整套現(xiàn)行管理規(guī)范。綜合考慮各方面意見和結(jié)合當(dāng)前管理實(shí)際需要，《通知》堅(jiān)持“誰主管、誰負(fù)責(zé)”原則，聚焦由各級(jí)財(cái)政資金支持并由自然資源部門牽頭組織實(shí)施的國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目規(guī)范實(shí)施和監(jiān)督管理，目前主要包括山水林田湖草沙一體化保護(hù)修復(fù)、歷史遺留礦山生態(tài)修復(fù)、海洋生態(tài)保護(hù)修復(fù)等工程項(xiàng)目，著力提高項(xiàng)目的科學(xué)性、規(guī)范性、時(shí)效性，進(jìn)一步有效發(fā)揮財(cái)政資金示范效益。
如何扎實(shí)做好財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金
支持的項(xiàng)目前期工作？
答：該負(fù)責(zé)人介紹，做好生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目前期工作，提高項(xiàng)目成熟度，是確保項(xiàng)目設(shè)立科學(xué)合理、項(xiàng)目實(shí)施順利有效的前提和基礎(chǔ)。項(xiàng)目實(shí)施中的大部分問題基本是由項(xiàng)目前期工作基礎(chǔ)相對(duì)較弱、成熟度較低等源頭性問題引發(fā)的。對(duì)此，《通知》明確，預(yù)算內(nèi)資金支持的項(xiàng)目應(yīng)按照已有規(guī)定，做好項(xiàng)目建議、可行性研究、初步設(shè)計(jì)等前期工作；對(duì)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金支持項(xiàng)目的前期工作程序，《通知》首次對(duì)三個(gè)環(huán)節(jié)和兩方面重要事項(xiàng)提出要求。
一是科學(xué)提出項(xiàng)目建議。要求各地依據(jù)國(guó)土空間規(guī)劃及生態(tài)保護(hù)修復(fù)相關(guān)規(guī)劃，針對(duì)本地區(qū)生態(tài)保護(hù)修復(fù)存在的突出問題提出建議。其中，對(duì)涉及中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金支持的項(xiàng)目，已列入《全國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃綱要（2021~2035年）》《全國(guó)重要生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和修復(fù)重大工程總體規(guī)劃（2021~2035年）》和國(guó)家級(jí)相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃、行動(dòng)計(jì)劃的，視為已同意項(xiàng)目建議；對(duì)涉及地方各級(jí)財(cái)政資金支持的項(xiàng)目，已納入本級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”和生態(tài)修復(fù)相關(guān)規(guī)劃的，視為已同意項(xiàng)目建議。
二是深化項(xiàng)目可行性研究。要求各地扎實(shí)開展實(shí)地踏勘、調(diào)查評(píng)價(jià)、問題識(shí)別等，就修復(fù)模式、技術(shù)措施、實(shí)施保障等深入研究。其中，對(duì)涉及權(quán)屬和利益調(diào)整的，項(xiàng)目組織實(shí)施單位要與利益相關(guān)方協(xié)商并達(dá)成一致意見；對(duì)涉及相關(guān)行政許可事項(xiàng)的，要分析評(píng)估項(xiàng)目獲得行政許可的可行性。在此基礎(chǔ)上按照有關(guān)技術(shù)規(guī)范要求編制實(shí)施方案，并至少達(dá)到可行性研究深度。各地審查批準(zhǔn)實(shí)施方案，要將項(xiàng)目成熟度作為重要審查內(nèi)容，必要時(shí)可請(qǐng)有關(guān)方面提供支撐材料。經(jīng)批準(zhǔn)的實(shí)施方案作為確立項(xiàng)目的依據(jù)。
三是扎實(shí)開展項(xiàng)目工程設(shè)計(jì)。要求各地依據(jù)實(shí)施方案及相關(guān)批復(fù)文件，按照有關(guān)技術(shù)規(guī)范，明確各子項(xiàng)目具體實(shí)施范圍、內(nèi)容、規(guī)模、措施、標(biāo)準(zhǔn)等，編制投資概算，細(xì)化資金使用和績(jī)效目標(biāo)等。工程設(shè)計(jì)（或達(dá)到工程設(shè)計(jì)深度的實(shí)施方案）按規(guī)定程序報(bào)有關(guān)部門審查同意后，作為項(xiàng)目建設(shè)的依據(jù)。
為提高項(xiàng)目成熟度，確保預(yù)算一經(jīng)下達(dá)即能形成實(shí)物工作量，《通知》從強(qiáng)化項(xiàng)目評(píng)估論證、規(guī)范完成開工前其他相關(guān)工作等兩方面作出規(guī)定。要求各地加強(qiáng)項(xiàng)目前期工作各環(huán)節(jié)專家論證和公眾參與，鼓勵(lì)引入專業(yè)機(jī)構(gòu)開展第三方技術(shù)評(píng)估論證，為項(xiàng)目決策提供支撐。對(duì)涉及用地（林、草）、用海（島）以及需要開展環(huán)境影響評(píng)價(jià)的，要在開工前按相關(guān)規(guī)定完成審批手續(xù)?！锻ㄖ愤€明確，開工前各項(xiàng)準(zhǔn)備工作情況和相關(guān)問題整改情況要與項(xiàng)目資金安排掛鉤；涉及中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金支持的項(xiàng)目，應(yīng)符合項(xiàng)目申報(bào)和實(shí)施等有關(guān)要求。
強(qiáng)化項(xiàng)目實(shí)施過程管理
應(yīng)重點(diǎn)抓好哪些環(huán)節(jié)事項(xiàng)？
答：《通知》就強(qiáng)化項(xiàng)目實(shí)施管理，從建立落實(shí)實(shí)施管理制度、規(guī)范實(shí)施方案調(diào)整、規(guī)范工程驗(yàn)收、做好后期管護(hù)等環(huán)節(jié)進(jìn)行要求。
一是建立并落實(shí)實(shí)施管理制度，加強(qiáng)項(xiàng)目實(shí)施過程的監(jiān)督和指導(dǎo)，明確項(xiàng)目實(shí)施和管理責(zé)任主體，強(qiáng)化實(shí)施管理，探索開展監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)和適應(yīng)性管理。二是規(guī)范實(shí)施方案調(diào)整，對(duì)中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金支持項(xiàng)目，確有必要調(diào)整實(shí)施方案的，按照資金管理辦法等規(guī)定分類處置，不得邊審批、邊施工；對(duì)地方財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金支持項(xiàng)目，各地應(yīng)參照作出具體規(guī)定。三是規(guī)范開展項(xiàng)目驗(yàn)收，按照“誰立項(xiàng)、誰驗(yàn)收”原則，依據(jù)相關(guān)程序和技術(shù)規(guī)范等組織實(shí)施，涉及地類變更、產(chǎn)權(quán)變化的要與國(guó)土變更調(diào)查、確權(quán)登記等做好銜接，對(duì)中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金支持的項(xiàng)目，由省級(jí)相關(guān)部門負(fù)責(zé)組織整體驗(yàn)收。四是做好后期管護(hù)。
項(xiàng)目實(shí)施應(yīng)遵守哪些法律法規(guī)？
答：國(guó)土空間生態(tài)保護(hù)修復(fù)項(xiàng)目實(shí)施的技術(shù)性、科學(xué)性、政策性強(qiáng)，務(wù)必嚴(yán)格遵守法律法規(guī)。對(duì)涉及永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線和生態(tài)保護(hù)紅線、資金使用等已有法律法規(guī)和政策規(guī)定的，做了重申和明確。特別是對(duì)涉及資源利用、用海用島等，作出了具體明確的細(xì)化規(guī)定。
準(zhǔn)確把握合理利用廢棄土石料的政策邊界——
該負(fù)責(zé)人介紹，2019年自然資源部出臺(tái)《關(guān)于探索利用市場(chǎng)化方式推進(jìn)礦山生態(tài)修復(fù)的意見》（自然資規(guī)〔2019〕6號(hào)，以下簡(jiǎn)稱6號(hào)文），2021年國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于鼓勵(lì)和支持社會(huì)資本參與生態(tài)保護(hù)修復(fù)的意見》（國(guó)辦發(fā)〔2021〕40號(hào)），各地積極落實(shí)推動(dòng)，涌現(xiàn)出一大批可復(fù)制可推廣的典型經(jīng)驗(yàn)做法。同時(shí)也發(fā)現(xiàn)，一些地方在執(zhí)行廢棄土石料政策方面存在“跑偏”情況，需進(jìn)一步厘清政策邊界。對(duì)此，《通知》細(xì)化明確了“合理利用廢棄土石料”的政策執(zhí)行要求。
《通知》強(qiáng)調(diào)，各地要準(zhǔn)確把握6號(hào)文關(guān)于合理利用廢棄土石料的政策。一是屬于縣級(jí)（含）以上地方人民政府組織實(shí)施、責(zé)任人滅失的歷史遺留露天開采類礦山生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目，方可適用有關(guān)合理利用廢棄礦山土石料政策。二是必須在科學(xué)評(píng)估論證基礎(chǔ)上同步編制土石料利用方案和礦山生態(tài)修復(fù)方案，方案規(guī)定的實(shí)施期限原則上不超過3年。三是方案須經(jīng)縣級(jí)人民政府同意，由縣級(jí)自然資源主管部門報(bào)市級(jí)自然資源主管部門審查同意后實(shí)施。四是涉及剩余廢棄土石料對(duì)外銷售的，必須由縣級(jí)人民政府組織納入公共資源交易平臺(tái)進(jìn)行銷售，所得收益納入本級(jí)人民政府財(cái)政賬戶，全部用于本地區(qū)生態(tài)修復(fù)，實(shí)行“收支兩條線”，確保國(guó)有資產(chǎn)不流失。
準(zhǔn)確把握海洋生態(tài)保護(hù)修復(fù)項(xiàng)目用海用島相關(guān)政策——
2019年以來，就海洋生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目簡(jiǎn)化用海審批手續(xù)事宜，自然資源部先后在渤海三省一市以及廣東省進(jìn)行政策探索，對(duì)于規(guī)范海洋生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目用海用島管理、推進(jìn)項(xiàng)目盡快落地起到了重要作用。為響應(yīng)沿海地區(qū)政策推廣訴求期盼，在系統(tǒng)總結(jié)渤海地區(qū)、廣東省實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，依據(jù)海域使用、海島保護(hù)管理等法律規(guī)定，參照海洋督察發(fā)現(xiàn)的問題，結(jié)合海洋生態(tài)保護(hù)修復(fù)項(xiàng)目具體工程措施特點(diǎn)，首次就海洋生態(tài)保護(hù)修復(fù)項(xiàng)目用海用島作了系統(tǒng)性規(guī)定。
《通知》明確，一是嚴(yán)禁借海洋生態(tài)保護(hù)修復(fù)之名，變相實(shí)施、造成事實(shí)性填（圍）?；蛉斯ご儆伲瑫r(shí)明確涉及灘涂高程或濕地微地貌改造的（含沙灘補(bǔ)沙、植被種植等），不得將潮間帶、潮下帶改造為潮上帶。二是不得違背自然規(guī)律，采用人工干預(yù)方式建設(shè)人造沙灘。三是生態(tài)修復(fù)不得改變自然岸線的海岸形態(tài)和生態(tài)功能，人工岸線生態(tài)化建設(shè)應(yīng)盡量達(dá)到生態(tài)恢復(fù)岸線的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。四是嚴(yán)格落實(shí)海島保護(hù)管理法律法規(guī)相關(guān)要求，明確嚴(yán)禁實(shí)施各類違反法律法規(guī)規(guī)定的采石、挖海砂、采伐林木等破壞無居民海島的行為，嚴(yán)格限制填海連島、嚴(yán)重改變海島自然地形地貌等對(duì)生態(tài)環(huán)境有較大影響的用島活動(dòng)。
《通知》要求，一是對(duì)海洋生態(tài)保護(hù)修復(fù)項(xiàng)目中持續(xù)使用特定海域的排他性用海，如涉及海堤（含鎮(zhèn)壓層）、突堤、離岸堤（含潛堤）、棧橋、圍堰（含臨時(shí)圍堰）等構(gòu)筑物建設(shè)，人工魚礁、牡蠣附著礁等礁體投放、清淤疏浚等排他性工程措施，應(yīng)辦理海域使用審批手續(xù)或臨時(shí)海域手續(xù)；二是對(duì)涉及在無居民海島上開展建筑物或設(shè)施建設(shè)等開發(fā)利用活動(dòng)的，應(yīng)當(dāng)依法依規(guī)辦理無居民海島開發(fā)利用審批手續(xù)；三是為依法依規(guī)保障涉及臨時(shí)圍堰的修復(fù)工程措施實(shí)施，明確不足3個(gè)月的臨時(shí)圍堰可辦理臨時(shí)海域使用手續(xù)；四是對(duì)海洋生態(tài)保護(hù)修復(fù)項(xiàng)目中不足3個(gè)月的非排他性用海，如種植植被、互花米草清理、進(jìn)行沙灘人工補(bǔ)沙等無構(gòu)筑物、建筑物或設(shè)施建設(shè)的非排他性用?；顒?dòng)，以及拆除養(yǎng)殖池、構(gòu)筑物等不足3個(gè)月的臨時(shí)施工行為工程措施，依法依規(guī)無須辦理相應(yīng)用海用島手續(xù)。
如何加強(qiáng)項(xiàng)目實(shí)施保障、
推動(dòng)制度落地？
答：該負(fù)責(zé)人指出，《通知》針對(duì)性、政策性很強(qiáng)，在總結(jié)各地工作實(shí)踐基礎(chǔ)上，基本對(duì)從生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目前期工作到項(xiàng)目實(shí)施、后期管護(hù)等項(xiàng)目全生命周期進(jìn)行了規(guī)范要求，不僅強(qiáng)調(diào)對(duì)項(xiàng)目規(guī)范實(shí)施和嚴(yán)格管理，也堅(jiān)決要求防止各類違法違規(guī)問題發(fā)生。考慮到各地情況的差異性，《通知》要求各地結(jié)合實(shí)際，從完善管理機(jī)制、加強(qiáng)日常監(jiān)管、建立問責(zé)機(jī)制、加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督等方面，保障項(xiàng)目實(shí)施，推動(dòng)落實(shí)有關(guān)規(guī)定要求。
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