深度探究 | 全國(guó)河道采砂管理關(guān)鍵要素分析及對(duì)策建議

發(fā)布日期：2025-03-03   瀏覽次數(shù)： 226 次

深度探究 | 全國(guó)河道采砂管理關(guān)鍵要素分析及對(duì)策建議

在建筑行業(yè)飛近年來(lái)我國(guó)河道砂石資源供需態(tài)勢(shì)發(fā)生了顯著變化。氣候變化與人類活動(dòng)的綜合影響致使全國(guó)主要江河的泥沙來(lái)源減少。房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控等多重因素影響，砂石市場(chǎng)需求持續(xù)走弱，加之政府積極倡導(dǎo)并扶持機(jī)制砂產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，砂石資源的 供應(yīng)結(jié)構(gòu)發(fā)生了根本性轉(zhuǎn)變。我國(guó)河道采砂管理工作已邁入一個(gè)全新的發(fā)展階段，面臨著資源可持續(xù)利用與生態(tài)保護(hù)的雙重挑戰(zhàn)。

今日中國(guó)砂石協(xié)會(huì)分享文章長(zhǎng)江科學(xué)院河流研究所金中武等撰寫(xiě)的文章《全國(guó)河道采砂管理關(guān)鍵要素分析及對(duì)策建議》。該文章系統(tǒng)分析了當(dāng)前河道砂石資源供需現(xiàn)狀，深入探討了河道采砂管理中法規(guī)體系、河道砂石資源權(quán)屬界定、采砂許可、河道采砂權(quán)出讓、疏浚砂利用、現(xiàn)場(chǎng)管理制度等關(guān)鍵要素，提出了完善立法工作、理順管理職責(zé)、優(yōu)化許可方式、規(guī)范疏浚砂利用、明確收益使用、加強(qiáng)現(xiàn)場(chǎng)管理等具有針對(duì)性的對(duì)策，為新形勢(shì)下全國(guó)河道采砂管理工作提供科學(xué)依據(jù)和決策支持。

全國(guó)河道采砂管理關(guān)鍵要素分析及對(duì)策建議

金中武，陳齊，李志晶，周銀軍，吳華莉，劉亞

（長(zhǎng)江科學(xué)院河流研究所，430010，武漢）

摘 要：
河道砂石作為砂石資源體系的重要組成部分，其供需態(tài)勢(shì)、管理模式及利用水平不僅直接影響市場(chǎng)供給，更關(guān)乎河湖防洪安全和生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定。隨著全國(guó)主要流域來(lái)沙量持續(xù)減少、砂石資源市場(chǎng)供需結(jié)構(gòu)發(fā)生顯著變化及河湖長(zhǎng)制在全國(guó)范圍內(nèi)縱深推進(jìn)，河道采砂管理面臨新的挑戰(zhàn)與更高要求。從宏觀視角出發(fā)，系統(tǒng)分析了當(dāng)前河道砂石資源供需現(xiàn)狀，深入探討了河道采砂管理中法規(guī)體系、河道砂石資源權(quán)屬界定、采砂許可、河道采砂權(quán)出讓、疏浚砂利用、現(xiàn)場(chǎng)管理制度等關(guān)鍵要素，提出了完善立法工作、理順管理職責(zé)、優(yōu)化許可方式、規(guī)范疏浚砂利用、明確收益使用、加強(qiáng)現(xiàn)場(chǎng)管理等具有針對(duì)性的對(duì)策，并建議加快推進(jìn)河道采砂管理立法進(jìn)程，加強(qiáng)河道采砂管理技術(shù)研究與應(yīng)用，旨在優(yōu)化現(xiàn)有河道采砂管理模式，促進(jìn)河湖生態(tài)環(huán)境的有效保護(hù)和河砂資源的可持續(xù)利用，為新形勢(shì)下全國(guó)河道采砂管理工作提供科學(xué)依據(jù)和決策支持。

關(guān)鍵詞：砂石資源；河道采砂；供需結(jié)構(gòu)；管理對(duì)策

河道砂石是由水流沖刷、侵蝕和搬運(yùn)等作用沉積于河床的天然砂石資源，具有動(dòng)態(tài)變化、短期內(nèi)不可再生等特點(diǎn)，是一種兼具經(jīng)濟(jì)價(jià)值、社會(huì)效益與生態(tài)功能的重要自然資源。河道采砂不僅為建筑行業(yè)提供原材料并創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)效益，還具有顯著的正外部性效益。例如，采砂活動(dòng)能夠有效緩解河道淤積，提升河流行洪能力，改善航道通航條件等。然而，無(wú)序和過(guò)度的河道采砂可能導(dǎo)致魚(yú)類棲息地破壞、水土流失等一系列生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，對(duì)河流生態(tài)系統(tǒng)造成嚴(yán)重負(fù)面影響。因此，科學(xué)合理地管理河道采砂活動(dòng)，對(duì)于實(shí)現(xiàn)資源利用與生態(tài)保護(hù)的平衡至關(guān)重要。

隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加速和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的持續(xù)推進(jìn)，我國(guó)對(duì)砂石資源的需求持續(xù)攀升，開(kāi)采規(guī)模不斷擴(kuò)大。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2018年全國(guó)砂石需求量一度超過(guò)200億t，砂石資源供需矛盾日益突出，廣東、湖南等地甚至出現(xiàn)“一砂難求”。然而，近年來(lái)我國(guó)河道砂石資源供需態(tài)勢(shì)發(fā)生了顯著變化。首先，氣候變化與人類活動(dòng)的綜合影響致使全國(guó)主要江河的泥沙來(lái)源減少。其次，受房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控等多重因素影響，砂石市場(chǎng)需求持續(xù)走弱，加之政府積極倡導(dǎo)并扶持機(jī)制砂產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，砂石資源的供應(yīng)結(jié)構(gòu)發(fā)生了根本性轉(zhuǎn)變。此外，隨著河湖長(zhǎng)制管理體系的全面推行，河湖管理保護(hù)要求顯著提升，河道采砂活動(dòng)的規(guī)劃與監(jiān)管力度亦隨之加大。綜上所述，我國(guó)河道采砂管理工作已邁入一個(gè)全新的發(fā)展階段，面臨著資源可持續(xù)利用與生態(tài)保護(hù)的雙重挑戰(zhàn)。

當(dāng)前，我國(guó)河道采砂管理工作成效明顯，河道采砂管理法規(guī)制度不斷完善，管理責(zé)任基本落實(shí)，規(guī)劃體系初步建立，監(jiān)管合力逐漸形成，非法采砂整治行動(dòng)持續(xù)見(jiàn)效。以江西九江為代表的統(tǒng)一開(kāi)采管理模式逐步在全國(guó)范圍內(nèi)推廣，標(biāo)志著河道采砂管理逐漸向精細(xì)化、集約化、科學(xué)化和有序化的方向發(fā)展。然而，河道砂石資源管理面臨的新形勢(shì)對(duì)河道采砂管理政策的制定和實(shí)施提出更高要求。本文旨在探討如何在新形勢(shì)下充分發(fā)揮河道砂石資源的正面效益，通過(guò)對(duì)當(dāng)前砂石資源供需關(guān)系的深入分析，系統(tǒng)梳理河道采砂管理的關(guān)鍵要素，并提出科學(xué)有效的管理對(duì)策，以應(yīng)對(duì)新形勢(shì)下河道采砂面臨的各種挑戰(zhàn)，實(shí)現(xiàn)河道砂石資源的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與生態(tài)效益共贏。

一、河道砂石資源供需形勢(shì)

1.河流輸沙銳減

以2023年為例，全國(guó)主要河流的總徑流量為10660億方，較多年平均年徑流量14 280億方減少了25%，較2014-2023年的平均年徑流量14300億方同樣減少了 25%。如表1所示，2014-2023年全國(guó)主要河流代表站的年度總輸沙量為3.35億t，較多年平均年輸沙量14.5億t大幅減少了76.9%，其中2023年作為特枯水年，長(zhǎng)江、黃河、珠江的年輸沙量更是顯著降低。

表1 全國(guó)主要河流輸沙量統(tǒng)計(jì)

2.供應(yīng)端結(jié)構(gòu)調(diào)整

1995-2020年間，全國(guó)砂石供應(yīng)總量呈現(xiàn)顯著增長(zhǎng)趨勢(shì)，增幅約為400%。此間，砂石資源市場(chǎng)經(jīng)歷了顯著的結(jié)構(gòu)性調(diào)整。分階段來(lái)看，1995-2010年天然砂在市場(chǎng)中占據(jù)主導(dǎo)地位，其年供應(yīng)量從11.03億t增長(zhǎng)至28.34億t，增幅約為156%；而機(jī)制砂年供應(yīng)量則由2.8億t增加至23.98億t，增幅約為756%。2010年3月12日《長(zhǎng)江河道采砂管理?xiàng)l例實(shí)施辦法》的修訂，2011年中央1號(hào)文件和中央水利工作會(huì)議明確要求實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度，標(biāo)志著全國(guó)河道采砂管理進(jìn)入更加嚴(yán)格的階段（見(jiàn)圖 1）。2010-2020年間天然砂供應(yīng)比例從79.72%下降至21.49%，其供應(yīng)量較峰值時(shí)期減少近50%，而機(jī)制砂供應(yīng)量較1995年增加了約5倍。

隨著機(jī)制砂成為砂石市場(chǎng)主要供應(yīng)來(lái)源，機(jī)制砂逐漸在大型工程中應(yīng)用推廣。比如貴州省江界河大橋C58機(jī)制砂混凝土、壩陵河大橋C50機(jī)制砂混凝土、北盤(pán)江大橋C50 機(jī)制砂自密實(shí)混凝土均應(yīng)用到機(jī)制砂；廣東省重點(diǎn)項(xiàng)目中山東環(huán)一期控制性工程中塔高270m香山大橋南北岸主塔，采用全機(jī)制砂原材料供應(yīng)。

3.需求端市場(chǎng)變化

2021-2023年期間我國(guó)砂石產(chǎn)業(yè)逐漸呈現(xiàn)供大于求市場(chǎng)格局，企業(yè)庫(kù)存持續(xù)處于高位，部分砂石企業(yè)凈利潤(rùn)出現(xiàn)不同程度下滑，甚至面臨虧損。數(shù)據(jù)顯示，2022年全國(guó)砂石產(chǎn)量174.2億t，較2021年下降11.5%；2023年全國(guó)砂石產(chǎn)量進(jìn)一步降至 168.35億t，較2022年下降3.35%（見(jiàn)圖2）。與此同時(shí)，受內(nèi)外部多重因素影響，2021-2023年我國(guó)砂石價(jià)格持續(xù)下行。數(shù)據(jù)顯示，全國(guó)18個(gè)重點(diǎn)城市砂石市場(chǎng)價(jià)格均出現(xiàn)下跌，其中長(zhǎng)沙、南寧、昆明、武漢跌幅尤為顯著，分別達(dá)13.4%、12.9%、11.3%、10.1%。

隨著近年來(lái)砂石資源需求的不斷下降和建筑技術(shù)的持續(xù)革新，機(jī)制砂因其生產(chǎn)可控、質(zhì)量穩(wěn)定、來(lái)源廣泛等優(yōu)勢(shì)，逐漸占據(jù)市場(chǎng)主要份額，且機(jī)制砂產(chǎn)品已能夠覆蓋河砂的絕大部分應(yīng)用場(chǎng)景，包括鐵路、核電、超高層建筑等高標(biāo)準(zhǔn)的工程領(lǐng)域。這一供應(yīng)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變不僅有效降低了對(duì)天然砂石資源的依賴，還為河道采砂管理的精細(xì)化、系統(tǒng)化發(fā)展提供了有利條件。

二、河道采砂管理關(guān)鍵要素分析

當(dāng)前河道采砂管理仍面臨指導(dǎo)性不足、地方標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一等諸多問(wèn)題。對(duì)河道采砂管理各關(guān)鍵要素進(jìn)行分析，問(wèn)題主要包括以下幾方面。

1.法規(guī)體系有待完善

在國(guó)家層面，河道采砂管理的法律法規(guī)體系主要由《中華人民共和國(guó)水法》《中華人民共和國(guó)河道管理?xiàng)l例》等基礎(chǔ)性和專項(xiàng)性法律法規(guī)構(gòu)成。其中《中華人民共和國(guó)水法》作為水資源管理的基本法律確立了國(guó)家對(duì)水資源的所有權(quán)、使用權(quán)及保護(hù)的基本原則，對(duì)河道采砂活動(dòng)提出了初步規(guī)范要求。《中華人民共和國(guó)河道管理?xiàng)l例》進(jìn)一步明確了河道管理和保護(hù)的具體措施，涵蓋規(guī)劃編制、許可審批等多個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)。此外針對(duì)長(zhǎng)江、黃河等重要流域，國(guó)家專門(mén)制定了《中華人民共和國(guó)長(zhǎng)江保護(hù)法》和《中華人民共和國(guó)黃河保護(hù)法》，以強(qiáng)化重點(diǎn)流域的生態(tài)保護(hù)，保障其生態(tài)安全與可持續(xù)發(fā)展。地方層面，四川、江西、湖北、湖南、廣東、廣西等省（自治區(qū)）結(jié)合區(qū)域?qū)嶋H制定了河道采砂管理地方性法規(guī)，提出了適應(yīng)本地區(qū)特殊條件的具體管理措施。

盡管現(xiàn)有法律法規(guī)為河道采砂管理提供了基本依據(jù)，但國(guó)家層面專門(mén)針對(duì)河道采砂管理的法律法規(guī)仍顯不足。除國(guó)務(wù)院于2001年發(fā)布并于2023年修訂的《長(zhǎng)江河道采砂管理?xiàng)l例》外，尚未出臺(tái)更多全國(guó)性的專項(xiàng)法律法規(guī)。這種立法現(xiàn)狀導(dǎo)致全國(guó)范圍內(nèi)缺乏統(tǒng)一、系統(tǒng)的河道采砂管理法律框架，引發(fā)管理主體多元化、職責(zé)邊界不清晰、行政處罰無(wú)依據(jù)等現(xiàn)象。因此，未來(lái)亟須進(jìn)一步完善河道采砂管理的法律法規(guī)體系， 增強(qiáng)立法的針對(duì)性和可操作性，以推動(dòng)河道采砂活動(dòng)的規(guī)范化管理和可持續(xù)發(fā)展。

2.權(quán)屬界定不夠明確

河道砂石資源的權(quán)屬界定涉及其所有權(quán)歸屬與管理責(zé)任劃分，是河道采砂管理的核心法律問(wèn)題。由于河道砂石資源既屬于河道管理范圍，又被歸類為天然礦產(chǎn)資源，其管理主體存在爭(zhēng)議，主要體現(xiàn)在水利部門(mén)與自然資源部門(mén)的管理權(quán)限劃分上。目前國(guó)家層面已由水利部和自然資源部分別出臺(tái)了相關(guān)法律法規(guī)，但兩者在適用上存在差異，權(quán)責(zé)界限不夠清晰，管理秩序仍有待加強(qiáng)。從水利部門(mén)角度看，《中華人民共和國(guó)河道管理?xiàng)l例》第二十五條規(guī)定，在河道管理范圍內(nèi)進(jìn)行采砂活動(dòng)需經(jīng)河道主管機(jī)關(guān)批準(zhǔn)；《中華人民共和國(guó)水法》第三十九條進(jìn)一步確立了國(guó)家對(duì)河道采砂實(shí)行許可制度 的原則，并授權(quán)國(guó)務(wù)院制定具體實(shí)施辦法。此外對(duì)于可能影響河勢(shì)穩(wěn)定或威脅堤防安全的采砂行為，縣級(jí)及以上地方政府的水行政主管部門(mén)有權(quán)劃定禁采區(qū)和禁采期，并向社會(huì)公布相關(guān)信息。

從自然資源部門(mén)角度看，《礦產(chǎn)資源法實(shí)施細(xì)則》中“礦產(chǎn)資源分類細(xì)目”明確將天然石英砂（包括用于玻璃、鑄造、建筑、水泥配比、水泥標(biāo)準(zhǔn)及磚瓦生產(chǎn)的砂石）列入礦產(chǎn)資源范疇。根據(jù)《中華人民共和國(guó)礦產(chǎn)資源法》第三條第二款的規(guī)定，開(kāi)采此類礦產(chǎn)資源需依法申請(qǐng)并獲得采礦權(quán)。同時(shí)該法及其配套法規(guī)明確了自然資源主管部門(mén)對(duì)礦產(chǎn)資源勘查、開(kāi)采的監(jiān)管職責(zé)及行政處罰權(quán)限。

由于上述法律法規(guī)在適用對(duì)象和管理權(quán)限上存在交叉與沖突，河道采砂管理在實(shí)際操作中面臨權(quán)責(zé)不清問(wèn)題，這種法律適用上的不一致會(huì)引起管理效率低下甚至引發(fā)部門(mén)間的協(xié)調(diào)困難。有必要從法律體系內(nèi)部尋求更加協(xié)調(diào)統(tǒng)一的解決方案，明確河道砂石資源的所有權(quán)歸屬和管理責(zé)任劃分，以促進(jìn)河道砂石資源的有效管理和合理利用。

3. 許可事項(xiàng)存在重疊

采砂許可是行政機(jī)關(guān)依據(jù)法定權(quán)限和程序作出的具有法律效力的行政行為，對(duì)申請(qǐng)人構(gòu)成法律約束。目前在流域與地方立法框架內(nèi)，河道采砂活動(dòng)需辦理的主要許可證包括：由水行政主管部門(mén)頒發(fā)的采砂許可證、由自然資源部門(mén)頒發(fā)的采礦許可證以及由海事部門(mén)頒發(fā)的水上水下施工作業(yè)許可證。其中，采砂許可證與采礦許可證均直接針對(duì)河道砂石資源，這種許可事項(xiàng)的重疊在一定程度上導(dǎo)致了管理職能的交叉，成為水行政主管部門(mén)與自然資源部門(mén)之間協(xié)調(diào)難點(diǎn)之一。

此外，河道采砂活動(dòng)不僅涉及礦產(chǎn)資源的開(kāi)發(fā)利用，還可能對(duì)河湖管理、防洪安全、航道維護(hù)等多個(gè)方面產(chǎn)生重要影響，根據(jù)《中華人民共和國(guó)水法》《中華人民共和國(guó)防洪法》《中華人民共和國(guó)河道管理?xiàng)l例》等相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，河道與航道的監(jiān)督管理職責(zé)分別由水行政主管部門(mén)和航道主管部門(mén)承擔(dān)。這種職責(zé)分配旨在確保河道采砂活動(dòng)在資源開(kāi)發(fā)利用的同時(shí)，兼顧環(huán)境保護(hù)、防洪安全和航道暢通等多重目標(biāo)， 從而實(shí)現(xiàn)資源開(kāi)發(fā)與生態(tài)保護(hù)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

為了更好地解決上述管理職能重疊的問(wèn)題，建議通過(guò)建立常態(tài)化的部門(mén)間溝通與協(xié)調(diào)機(jī)制，優(yōu)化許可審批流程，減少重復(fù)審批環(huán)節(jié)，提升管理效率。在現(xiàn)有法律框架基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確各部門(mén)的職責(zé)邊界和協(xié)調(diào)原則，為河道采砂管理提供更加清晰的法律依據(jù)和操作指引，確保管理工作的規(guī)范化和高效化。

4.收益使用有待明確

河道采砂權(quán)出讓制度是地方政府推進(jìn)河道砂石資源合理開(kāi)發(fā)利用的一項(xiàng)重要政策工具。該制度通過(guò)有償出讓的方式，向符合條件的企業(yè)或個(gè)人授予特定河道管理范圍內(nèi)一定時(shí)期的采砂權(quán)利，旨在規(guī)范采砂市場(chǎng)秩序，促進(jìn)砂石資源的高效利用與環(huán)境保護(hù)。然而，在實(shí)際應(yīng)用中，河道采砂權(quán)出讓收益的使用歸屬問(wèn)題逐漸凸顯，成為制約該制度效能發(fā)揮的重要因素。

一方面，盡管現(xiàn)行法律法規(guī)對(duì)河道采砂管理收費(fèi)做出了相關(guān)規(guī)定，但在收益分配的具體操作層面缺乏詳盡的實(shí)施細(xì)則，導(dǎo)致各地方在執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)不一的現(xiàn)象，可能引發(fā)利益相關(guān)方之間的矛盾與爭(zhēng)議。另一方面，河道采砂管理涉及水行政、自然資源、海事等多個(gè)政府部門(mén)，各部門(mén)在收益使用的優(yōu)先級(jí)和方向上可能存在分歧，難以形成共識(shí)。尤為突出的是，部分地方政府將河道采砂權(quán)出讓視為增加財(cái)政收入的重要 來(lái)源，傾向于將資金用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，而對(duì)生態(tài)環(huán)境恢復(fù)和河道管理的資金支持相對(duì)不足。此外，由于缺乏有效的監(jiān)督與評(píng)估機(jī)制，采砂權(quán)出讓收益的實(shí)際使用情況難以得到準(zhǔn)確追蹤和監(jiān)管，存在資金被挪用或使用不當(dāng)?shù)娘L(fēng)險(xiǎn)。

5.疏浚砂利用不夠規(guī)范

河道疏浚砂是指在河流、湖泊、水庫(kù)及人工水道等水域管理區(qū)域內(nèi)因涉水工程建設(shè)或維護(hù)性清淤疏浚作業(yè)產(chǎn)生的砂、石和泥土混合物。疏浚砂經(jīng)過(guò)處理后可廣泛應(yīng)用于建筑、道路建設(shè)等領(lǐng)域，實(shí)現(xiàn)資源的循環(huán)再利用。這一做法不僅有助于緩解砂石資源供應(yīng)緊張問(wèn)題，還減少了因過(guò)度開(kāi)采天然砂石對(duì)環(huán)境造成的破壞，取得顯著社會(huì)經(jīng)濟(jì)和生態(tài)效益。

然而在實(shí)際操作中，疏浚砂的利用存在諸多不規(guī)范現(xiàn)象。首先，部分疏浚項(xiàng)目的立項(xiàng)與審批流程缺乏規(guī)范性，一些地方政府或企業(yè)為了追求短期經(jīng)濟(jì)利益，以疏浚為名行非法采砂之實(shí)。這種行為不僅違反了國(guó)家關(guān)于河道管理和資源保護(hù)的相關(guān)法律法規(guī)，還可能因?yàn)槿狈茖W(xué)規(guī)劃和技術(shù)指導(dǎo)，導(dǎo)致河床破壞、河勢(shì)改變等嚴(yán)重問(wèn)題，進(jìn)而威脅區(qū)域防洪安全。其次，部分疏浚砂利用項(xiàng)目?jī)H開(kāi)采附加值較高的砂石，而將淤泥 直接拋回水體。這種做法對(duì)減緩河湖淤積的效果有限，且淤泥中富含有機(jī)質(zhì)和污染物，直接排放會(huì)導(dǎo)致水體富營(yíng)養(yǎng)化、重金屬污染及濁度增加，破壞水生生態(tài)系統(tǒng)，影響水質(zhì)和生物健康。

6.現(xiàn)場(chǎng)管理制度不夠健全

目前，河道采砂主要采用水下作業(yè)方式，但在采砂范圍、深度以及開(kāi)采量的控制上缺乏有效的技術(shù)手段和明確的標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致部分采砂企業(yè)存在超范圍、超深度和超量開(kāi)采的現(xiàn)象，對(duì)河勢(shì)穩(wěn)定、防洪安全、生態(tài)環(huán)境安全及相關(guān)工程安全構(gòu)成了潛在威脅。

在現(xiàn)場(chǎng)重量計(jì)量方面，盡管大多數(shù)采砂現(xiàn)場(chǎng)配備了地磅等稱重設(shè)備，但由于河砂中水分含量隨時(shí)間變化而自然減少，含水率的變化直接影響了河砂運(yùn)輸計(jì)量的準(zhǔn)確性。這一技術(shù)漏洞可能被少數(shù)不法分子利用，通過(guò)虛報(bào)數(shù)量、隱瞞實(shí)際情況等手段擾亂市場(chǎng)秩序，甚至造成國(guó)有資產(chǎn)流失。

在深度計(jì)量方面，河道采砂作業(yè)的開(kāi)采深度管理尚不夠精確，主要體現(xiàn)在開(kāi)采高程范圍的規(guī)定較為模糊。雖然采砂規(guī)劃中設(shè)定了開(kāi)采高程限制，但對(duì)于這一高程范圍的具體含義（即“河床表層以下的深度”還是“河床整體下降的高度”）缺乏明確解釋，這在實(shí)際操作中帶來(lái)了較大的不確定性和安全隱患。

在采砂船舶管理方面，作為河砂開(kāi)采的主要工具，其管理涉及水利、工業(yè)和信息化、交通運(yùn)輸、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等多個(gè)部門(mén)的職責(zé)。水利部門(mén)主要負(fù)責(zé)采砂船的作業(yè)許可和集中停泊管理，工業(yè)和信息化部門(mén)負(fù)責(zé)船舶制造和維修企業(yè)的行業(yè)管理，交通運(yùn)輸部門(mén)（包括海事局和船舶檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)）則負(fù)責(zé)船舶證書(shū)的發(fā)放、造船圖紙的審批以及船舶航行安全等方面的管理，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén)負(fù)責(zé)監(jiān)督管理漁政漁港。目前非法采砂船多為未經(jīng)注冊(cè)的“三無(wú)”船只或非法改造的“隱形”采砂船，除非這些船只被抓現(xiàn)行，否則水利部門(mén)無(wú)權(quán)對(duì)其進(jìn)行管理。不同管理部門(mén)對(duì)于采砂船舶屬性的理解存在分歧，導(dǎo)致監(jiān)管主體的責(zé)任難以落實(shí)，源頭控制力度不足。

三、河道采砂管理對(duì)策建議
1.完善立法工作
自《長(zhǎng)江河道采砂管理?xiàng)l例》及《長(zhǎng)江河道采砂管理?xiàng)l例實(shí)施辦法》實(shí)施20余年以來(lái)，經(jīng)過(guò)多次修正與完善，長(zhǎng)江干流河道采砂管理已逐步實(shí)現(xiàn)總體可控、穩(wěn)定向好的良好局面，這得益于法律法規(guī)的持續(xù)優(yōu)化與嚴(yán)格執(zhí)行，以及相關(guān)部門(mén)在采砂管理中的協(xié)同配合與有效監(jiān)管。近年來(lái)，各地對(duì)河道采砂管理立法工作愈加重視，廣東、四川、廣西、江西、湖北、湖南、海南等省（自治區(qū)）先后出臺(tái)省級(jí)河道采砂管理?xiàng)l例，甘肅、江蘇、遼寧等地將“采砂管理”作為專章納入省級(jí)河道管理?xiàng)l例，北京、河北、黑龍江、安徽、福建、西藏、河南、陜西先后出臺(tái)了河道采砂管理辦法和規(guī)章等，這些地方性法規(guī)在規(guī)范河道采砂秩序、維護(hù)河湖健康安全方面發(fā)揮了重要作用，有效遏制了非法采砂行為，促進(jìn)河道資源的合理利用與生態(tài)保護(hù)。

然而在采砂管理實(shí)踐中，仍有許多地區(qū)和領(lǐng)域因缺乏全國(guó)統(tǒng)一的“上位法”支撐而面臨諸多困難。例如，地方性法規(guī)在適用范圍、管理標(biāo)準(zhǔn)及執(zhí)法力度上存在差異，導(dǎo)致跨區(qū)域協(xié)調(diào)難度加大；同時(shí)，部分關(guān)鍵問(wèn)題（如采砂權(quán)屬界定、收益分配機(jī)制等）在地方立法中難以得到全面、系統(tǒng)規(guī)范。因此，亟須在國(guó)家層面制定統(tǒng)一的河道采砂管理?xiàng)l例，為地方采砂管理提供明確的法律依據(jù)和指導(dǎo)原則，進(jìn)一步提升河道采砂管理的 規(guī)范性和有效性，推動(dòng)全國(guó)河道采砂管理工作的法治化、科學(xué)化和可持續(xù)發(fā)展。

2.理順管理職責(zé)
明確職責(zé)分工是實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)統(tǒng)一的前提。首先建議進(jìn)一步明確河道采砂管理體制，清晰界定各級(jí)政府及相關(guān)部門(mén)的職責(zé)與權(quán)利。水行政主管部門(mén)作為河道采砂管理的主要責(zé)任部門(mén)，負(fù)責(zé)采砂許可、采砂規(guī)劃編制、采砂行為監(jiān)管等核心職能；自然資源部門(mén)重點(diǎn)負(fù)責(zé)砂石資源的權(quán)屬管理、礦產(chǎn)資源開(kāi)采許可及資源利用的監(jiān)督；交通部門(mén)（海事局）負(fù)責(zé)采砂船舶的航行安全及水上作業(yè)管理；公安部門(mén)協(xié)助打擊非法采砂行為，維 護(hù)采砂秩序；生態(tài)環(huán)境部門(mén)負(fù)責(zé)采砂活動(dòng)對(duì)環(huán)境影響的評(píng)估與監(jiān)管；農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén)關(guān)注采砂對(duì)漁業(yè)資源及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的影響。通過(guò)明確各部門(mén)的職責(zé)邊界，避免職能交叉和推諉扯皮現(xiàn)象，實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)統(tǒng)一。

建議按照“一項(xiàng)行政事務(wù)一家負(fù)責(zé)”原則推行“一家管理、一個(gè)許可證、征收一項(xiàng)行政費(fèi)用”管理模式。水行政主管部門(mén)作為河道采砂管理的牽頭部門(mén)，統(tǒng)一負(fù)責(zé)采砂許可的審批與發(fā)放，其他相關(guān)部門(mén)在各自職責(zé)范圍內(nèi)提供支持與配合。采砂企業(yè)只需向水行政主管部門(mén)申請(qǐng)一個(gè)許可證、繳納一項(xiàng)行政費(fèi)用即可開(kāi)展采砂活動(dòng)，避免多頭審批和重復(fù)收費(fèi)，降低企業(yè)負(fù)擔(dān)，提高管理效率。

建議充分發(fā)揮中央、地方和流域管理機(jī)構(gòu)的協(xié)同作用，形成上下聯(lián)動(dòng)、部門(mén)協(xié)作的高效管理機(jī)制。為確保管理職責(zé)的落實(shí)，還需建立健全監(jiān)督與問(wèn)責(zé)機(jī)制。上級(jí)主管部門(mén)定期對(duì)下級(jí)部門(mén)的采砂管理工作進(jìn)行監(jiān)督檢查，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題及時(shí)整改。對(duì)因職責(zé)不清、推諉扯皮導(dǎo)致管理失職的部門(mén)和個(gè)人，依法追究責(zé)任，確保各項(xiàng)管理措施落到實(shí)處。

3.優(yōu)化許可方式
在采砂許可方式選擇中，管理者堅(jiān)持正外部性效益優(yōu)先的原則，統(tǒng)籌考慮實(shí)際情況，以公開(kāi)、公平、公正和綜合指標(biāo)優(yōu)勝的原則對(duì)待河道采砂許可申請(qǐng)，須在把握采砂許可性質(zhì)和特點(diǎn)的基礎(chǔ)上，科學(xué)選擇許可方式。對(duì)于具有盈利性的采砂活動(dòng)，建議引入市場(chǎng)機(jī)制，尊重經(jīng)濟(jì)規(guī)律，減少人為干預(yù)。為優(yōu)化現(xiàn)有許可事項(xiàng)，建議推行“一證一費(fèi)”模式，采用統(tǒng)一的采砂許可證名稱。該許可證涵蓋自然資源部門(mén)采礦許可證和交通部門(mén)水上水下施工作業(yè)許可證相關(guān)內(nèi)容，由水行政主管部門(mén)牽頭，會(huì)同自然資 源、交通等部門(mén)共同作出審查決定，既體現(xiàn)了各相關(guān)部門(mén)依據(jù)“三定方案”所確立的管理職權(quán)，又符合簡(jiǎn)政便民的實(shí)際需要，同時(shí)避免了水利部門(mén)在事前征求相關(guān)部門(mén)意見(jiàn)、事后告知相關(guān)部門(mén)的繁瑣程序。

4.規(guī)范疏浚砂利用
對(duì)于河湖疏浚行為，首先明確其公益性定位。河湖疏浚作為水利工程的重要組成部分，其主要作用在于改善河道行洪能力、維護(hù)航道通航條件、保障水生態(tài)環(huán)境健康等方面。疏浚砂作為疏浚工程的附加產(chǎn)品，其開(kāi)發(fā)利用應(yīng)在確保工程公益性的前提下開(kāi)展，原則上實(shí)行政府統(tǒng)一處置制度，禁止企業(yè)或個(gè)人私自銷售，并優(yōu)先保障重點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和民生工程需求，在條件允許的情況下可適度兼顧社會(huì)市場(chǎng)需求。分階段來(lái)看：①項(xiàng)目前期準(zhǔn)備階段，需將疏浚砂利用納入河湖治理整體規(guī)劃體系，科學(xué)評(píng)估疏浚砂資源儲(chǔ)量及其利用潛力。立項(xiàng)階段建議由地方人民政府統(tǒng)一組織指導(dǎo)項(xiàng)目業(yè)主及可行性研究報(bào)告編制單位完善報(bào)告內(nèi)容，組織行業(yè)專家進(jìn)行審查并出具專業(yè)審查意見(jiàn)。

②實(shí)施方案編制方面，科學(xué)制定包含用砂項(xiàng)目、用砂地點(diǎn)、航運(yùn)路線、上岸碼頭等關(guān)鍵要素的實(shí)施方案。疏浚砂綜合利用實(shí)施方案應(yīng)隨申報(bào)文件逐級(jí)提交至具有審批權(quán)限的水行政主管部門(mén)。相關(guān)水行政主管部門(mén)組織多部門(mén)聯(lián)合開(kāi)展技術(shù)審查，形成審查意見(jiàn)后作出審批決定，并及時(shí)向社會(huì)公開(kāi)審批結(jié)果。

③項(xiàng)目實(shí)施階段，項(xiàng)目執(zhí)行單位須嚴(yán)格按照審批通過(guò)的方案開(kāi)展疏浚砂綜合利用工作，具體包括設(shè)置工程標(biāo)志牌、繳納河道砂石礦業(yè)權(quán)出讓收益，并確保防洪安全、生態(tài)安全、供水安全、通航安全及涉水工程安全等各項(xiàng)要求得到落實(shí)。

④監(jiān)管機(jī)制建設(shè)方面，地方人民政府可建立多部門(mén)協(xié)同監(jiān)管體系和工作協(xié)調(diào)機(jī)制，明確各部門(mén)的具體管理職責(zé)和現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管責(zé)任主體，制定詳細(xì)的監(jiān)管方案，并組織專門(mén)工作小組實(shí)施現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管或委托第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管。同時(shí)充分利用信息化技術(shù)手段，實(shí)現(xiàn)疏浚砂產(chǎn)生、運(yùn)輸、利用全過(guò)程的可追溯管理，加大執(zhí)法力度，嚴(yán)厲打擊非法采砂和違規(guī)利用行為。

⑤完善技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系方面，制定科學(xué)的疏浚砂質(zhì)量分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，明確不同等級(jí)疏浚砂適用領(lǐng)域，建立疏浚砂利用環(huán)境影響評(píng)估機(jī)制，確保利用過(guò)程符合環(huán)境保護(hù)要求。積極推進(jìn)疏浚砂資源化利用新技術(shù)研發(fā)與應(yīng)用，不斷提高資源利用效率和附加值。

5. 明確收益使用
河道砂石開(kāi)采權(quán)出讓費(fèi)的征收需建立統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)體系，無(wú)論開(kāi)采權(quán)是通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)等競(jìng)爭(zhēng)性方式取得， 還是由政府授權(quán)國(guó)有公司統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)，均需執(zhí)行統(tǒng)一的征收標(biāo)準(zhǔn)。砂石開(kāi)采權(quán)出讓費(fèi)本質(zhì)上是一種資源補(bǔ)償費(fèi)用，其征收依據(jù)是資源財(cái)產(chǎn)所有權(quán)而非行政權(quán)力（區(qū)別于資源稅），主要用于平衡區(qū)域資源消耗補(bǔ)償。國(guó)家層面建議進(jìn)一步完善法律法規(guī)體系，明確河道采砂權(quán)出讓收益的使用原則、分配比例及具體用途，確保收益優(yōu)先用于河道治理、生態(tài)環(huán)境修復(fù)及采砂管理能力建設(shè)等關(guān)鍵領(lǐng)域。同時(shí)，理順管理體制，建立跨部門(mén)協(xié)調(diào)機(jī)制，明確相關(guān)部門(mén)在采砂權(quán)出讓收益使用中的權(quán)責(zé)分工，避免職能重疊和責(zé)任推諉現(xiàn)象。

在監(jiān)管機(jī)制建設(shè)方面，建立健全采砂權(quán)出讓收益使用的全過(guò)程監(jiān)督體系，定期公開(kāi)收益收支情況，接受社會(huì)監(jiān)督，確保資金使用的透明度和合規(guī)性。增強(qiáng)公眾參與度，通過(guò)聽(tīng)證會(huì)、座談會(huì)等形式廣泛聽(tīng)取社會(huì)各界意見(jiàn)， 提高收益使用決策的民主化和科學(xué)化水平。此外，著重建立收益使用的績(jī)效評(píng)估機(jī)制，定期對(duì)資金使用效果進(jìn)行評(píng)估和反饋，確保資金使用效益最大化。同時(shí)，建議引入第三方審計(jì)機(jī)制，加大資金使用的監(jiān)督力度，為河道采砂管理的可持續(xù)發(fā)展提供有力保障。

6. 加強(qiáng)現(xiàn)場(chǎng)管理
現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管作為河道采砂管理體系的終端環(huán)節(jié)，是確保各項(xiàng)管理措施有效落實(shí)的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，同時(shí)也是實(shí)際管理過(guò)程中最具挑戰(zhàn)性的環(huán)節(jié)。建立健全涵蓋現(xiàn)場(chǎng)管理、日常巡查、環(huán)境保護(hù)、安全生產(chǎn)等環(huán)節(jié)的完整制度體系，并確保經(jīng)費(fèi)保障和專業(yè)人員配備。發(fā)證單位加強(qiáng)對(duì)采砂企業(yè)的技術(shù)指導(dǎo)，依據(jù)區(qū)域地質(zhì)特征與水文條件優(yōu)化施工方案設(shè)計(jì)，確保作業(yè)效率最大化與環(huán)境影響最小化的有機(jī)統(tǒng)一。同時(shí)，強(qiáng)化對(duì)現(xiàn)場(chǎng)管理人 員與作業(yè)人員的系統(tǒng)性專業(yè)培訓(xùn)，重點(diǎn)提升其法律法規(guī)意識(shí)與規(guī)范化操作技能。

在采砂作業(yè)實(shí)施過(guò)程中，嚴(yán)格執(zhí)行橫向邊界與縱向地形的精準(zhǔn)測(cè)量，確保采砂活動(dòng)嚴(yán)格控制在批準(zhǔn)范圍內(nèi)開(kāi)展。建立實(shí)時(shí)核查機(jī)制，對(duì)采砂船只、機(jī)具的規(guī)格參數(shù)與數(shù)量配置進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控，嚴(yán)格審查作業(yè)人員資質(zhì)，對(duì)不符合要求者一律禁止參與作業(yè)。此外，實(shí)行采砂區(qū)與儲(chǔ)砂區(qū)的物理隔離，運(yùn)輸過(guò)程采取全密閉措施，有效防止砂石遺撒與揚(yáng)塵污染。儲(chǔ)砂點(diǎn)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)化圍擋系統(tǒng)、自動(dòng)沖洗設(shè)施，并通過(guò)地面硬化與周邊綠化等綜合措施降低揚(yáng)塵影響。

在采砂作業(yè)結(jié)束后，為確保砂石采運(yùn)的規(guī)范化管理，在儲(chǔ)砂點(diǎn)出口設(shè)立專職管理崗位，依據(jù)計(jì)重結(jié)果核發(fā)河道砂石采運(yùn)管理單，嚴(yán)格執(zhí)行“無(wú)單禁出”制度。 采砂企業(yè)須履行環(huán)境修復(fù)責(zé)任，負(fù)責(zé)采砂現(xiàn)場(chǎng)的清理平整工作，對(duì)受損的河床岸灘及相關(guān)設(shè)施進(jìn)行生態(tài)修復(fù)。發(fā)證部門(mén)嚴(yán)格組織竣工驗(yàn)收，重點(diǎn)評(píng)估河勢(shì)穩(wěn)定性與生態(tài)恢復(fù)效果，確保各項(xiàng)指標(biāo)達(dá)標(biāo)。通過(guò)建立全過(guò)程、全方位的現(xiàn)場(chǎng)管理體系，實(shí)現(xiàn)河道采砂活動(dòng)的規(guī)范化、精細(xì)化管理。

四、結(jié) 論
河道砂石作為砂石資源體系的重要組成部分，其供需態(tài)勢(shì)、管理模式及利用水平不僅直接影響市場(chǎng)供給，更關(guān)乎河湖防洪安全和生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定。當(dāng)前，河道砂石資源管理已步入新發(fā)展階段，亟須破解管理中的突出矛盾，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)資源保護(hù)與開(kāi)發(fā)利用的關(guān)系，推進(jìn)砂石資源的可持續(xù)利用。為此，提出以下建議：

①加快推進(jìn)河道采砂管理立法進(jìn)程。針對(duì)新形勢(shì)下的管理需求，明確界定河道砂石資源的權(quán)屬關(guān)系，優(yōu)化許可制度設(shè)計(jì)，細(xì)化采砂許可事項(xiàng)，提升管理效率與透明度。同時(shí)，建立科學(xué)的河道砂石資源開(kāi)采收益分配與使用機(jī)制，充分發(fā)揮河砂資源的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益與環(huán)境效益。

②加強(qiáng)河道采砂管理技術(shù)研究與應(yīng)用。制定完善 的疏浚砂綜合利用技術(shù)規(guī)范，為各類河湖疏?；顒?dòng)提供科學(xué)指導(dǎo)，最大限度降低對(duì)河湖生態(tài)環(huán)境的影響。 強(qiáng)化采砂現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管技術(shù)裝備研發(fā)，加強(qiáng)信息化建設(shè)，提升監(jiān)管效能。深入開(kāi)展采砂后評(píng)估與生態(tài)修復(fù)技術(shù)研 究，確保河勢(shì)長(zhǎng)期穩(wěn)定及河流生態(tài)系統(tǒng)健康。

分享：

中國(guó)砂石協(xié)會(huì)

2025年03月03日